央行金融研究所专家谈存款准备金政策改革思路国际新闻

中亿财经网 / 国际新闻 / 来源:中亿财经 作者:xc阅读: 2016-01-18
央行金融研究所专家谈存款准备金政策改革思路。

     《中国金融》2016年第1期

  存款准备金制度是各国中央银行依据本国法律赋予的权力,通过规定或调整存款准备金比率,控制商业银行的信用创造,进而间接控制货币供应量的一种管理和调控制度。与发达经济体相比,我国法定存款准备金率长期处在较高水平,中央银行对存款准备金政策的使用频率和调控力度也明显高于其他国家。从特定时期的调控效果看,中央银行根据宏观经济金融环境频繁、灵活调整存款准备金率不仅没有引起宏观经济的过度扰动,反而有效地维护了金融秩序,保持了货币环境的稳定。当前,随着我国经济步入新常态,存款准备金政策面对的货币金融环境已发生很大变化,中央银行调整存款准备金政策的目的,也需要逐步从大水漫灌式的总量控制向精细化的结构调整转变。

  基于此,本文在系统梳理主要经济体准备金政策功能演化的基础上,阐述了我国准备金政策在宏观调控中创新性应用,并结合国内外存款准备金政策经验,剖析了现阶段存款准备金政策改革背景及未来改革思路和方向。

  主要经济体存款准备金政策演化

  存款准备金制度起源于18世纪的英国,发展于1913年美国颁布的《联邦储备法》。虽然《联邦储备法》明确要求所有成员银行以库存现金和直接存入联储银行的存款形式缴纳存款准备金,但是却没有赋予中央银行改变法定存款准备金率的权力。所以,早期的存款准备金制度主要是维持银行体系流动性,保障存款类金融机构的支付和清算需求,保证银行能够平稳渡过频发的经济危机和规避大规模破产风险。

  20世纪30年代的经济危机使业界普遍质疑存款准备金制度的支付清算功能。正如美联储论文描述:“实际上到1931年,美联储已正式放弃了认为存款准备金是为存款提供流动性的一个必需的或有效的来源的观点,转而认为是影响银行信用扩张的方法。”为了适应法定存款准备金制度作为货币政策工具的要求,并且保证联邦储备体系可以灵活地运用这一工具来维持一种弹性的流动性供应制度,1935年美国国会授权联储理事会可以改变任何一类或所有会员银行的储备要求,从此法定存款准备金比率便由美联储根据宏观经济的要求不断进行调整。因此,存款准备金政策逐步转换为各国中央银行调节信用及货币供给总量的有效政策工具,成为传统货币政策“三大法宝”之一。

  20世纪70年代末,随着金融市场化程度的提高,为有效减轻存款机构的“准备金税”负担,促进金融市场的有效竞争,多数国家逐步下调了存款准备金率。而且由于货币政策由数量型向价格型调控的转变,货币政策调控逐渐从货币供应量转向政策利率调整,存款准备金政策在货币政策框架中的地位与作用也趋于弱化。事实上,90年代以后,多数西方国家的存款准备金率已经处于较低水平。美联储先后于1990年12月和1992年4月取消了定期存款的法定准备金,并将可签发支票存款的法定准备金率从12%下调到10%;加拿大中央银行于1992年4月取消了所有2年以上期限存款的法定准备金。这种世界范围内降低或取消法定准备金的现象表明存款准备金制度在控制货币供应量方面的重要性已经大大下降。此时的存款准备金政策更多被视做“一种有效的辅助性政策工具”,用以确定可预见的法定准备金来避免货币市场出现潜在的剧烈波动,进而配合其他货币政策工具引导市场利率的目的。例如,美联储和日本中央银行很少调整存款准备金政策,存款准备金制度被普遍认为是货币政策的支点,通过这一制度,货币政策工具以可预见的方式影响货币供给的增长,实现引导市场利率的目的。

  20世纪90年代以来,为应对跨境资本流动的冲击,部分新兴市场国家推出了无息准备金制度(URR),要求从事资本跨国流动的所有者按照投资额的一定比率,向中央银行缴纳本币或外币存款,且在规定的期限内不支付利息。1991年智利通过无息准备金政策有效改善了资本流入结构,此后,哥伦比亚在1993年、马来西亚在1994年、泰国在2006年均实施了无息准备金政策。2008年危机以来,随着国际资本流动的剧烈波动,包括巴西等在内的新兴市场国家也相继推出了无息准备金政策,以有效管理跨境资本流动。无息准备金通过对短期资本进行间接征税,提高了境外资本流动的成本,延长了境外资本流入的期限,为国际社会解决短期资本流动提供了一种有效的思路。

  综上,主要经济体的准备金政策都经历了从“银行清偿的保障工具——一般性货币政策操作工具——其他政策的辅助性工具”三个不同发展阶段。近年来,面对国际资本流动的新形势,准备金政策又演化成部分新兴市场国家管理跨境资本流动的重要工具之一。

  我国存款准备金政策的创新性运用

  存款准备金政策素有“巨斧”之称,各国中央银行在实际使用中都相对谨慎,避免频繁、过度使用而造成宏观经济金融波动。对中国来说,自存款准备金制度成立以来,尽管中央银行审慎使用这一“巨斧”,但是受到特定的宏观经济金融环境的影响,中央银行使用频率和力度却超过了传统意义上的使用范畴。例如2007年中央银行连续10次上调法定存款准备金率,2008年全年又连续9次调整法定存款准备金率(仅一次下调)。当然,不可否认,频繁调整以及较高的存款准备金率在一定程度上阻碍了利率传导,不利于政策利率培养以及货币政策框架转型,但从特定时期的政策效果看却有效维护了我国当时的金融运行秩序,支持了国民经济发展。

  传统增长模式下中央银行通过调整法定存款准备金率有效应对了外汇流入等流动性过剩的压力。传统增长模式下,我国出口大幅增长,国际收支持续顺差,尤其是2004~2007年和2009~2011年的顺差更是呈现大幅增长的态势。由于当时的汇率变化缺乏弹性,所以在应对国际收支顺差快速增加时,货币政策的独立性下降,中央银行被迫采取相应手段以对冲流动性。而且,这一时期我国货币信贷扩张速度明显加快,2006年仅第一季度的信贷增量就已经超过了中央银行全年货币政策的目标总和,在宽松政策刺激下2009年的新增贷款较上年同比增长95.3%。面对外汇持续流入和信贷快速扩张的多重压力,中央银行分别于2006~2008年以及2010~2011年创新性地使用存款准备金政策对冲外汇流入导致的流动性过剩风险,限制商业银行可贷资金总量。同时,为减缓存款准备金政策的剧烈影响,中央银行采取了渐进式、分阶段调整法定存款准备金率。2006~2008年和2010~2011年,中央银行调整法定存款准备金率的次数分别达到22次和13次。理论上来看,中央银行可以通过发行中央银行票据等相对温和的货币政策工具回收市场流动性,以避免使用存款准备金政策这一“巨斧”。现实中,中央银行确实从2002年就开始大量发行票据对冲流动性,导致票据余额连年大幅增长。然而,因为中央银行所持有的政府有价证券数量有限,以及央票成本发行较高,最终极大地限制了中央银行公开市场操作的空间。所以,2006年以后中央银行大胆创新,尝试运用存款准备金政策对冲外汇占款,解决市场流动性过剩的问题。同时,为应对外汇市场波动,2015年中央银行创新性运用无息准备金政策,加强对资本流动的管理。总体来看,这一时期内中央银行的存款准备金政策基本实现了既定的政策目标,维护了金融市场稳定,同时也有力地遏制了信贷市场的过度扩张。

  新常态下中央银行着力提升法定存款准备金率调整的精细化管理能力。随着宏观经济进入新常态,国际收支逐渐由大幅顺差向收支均衡转变,中央银行基础货币投放方式也发生相应调整,存款准备金政策对冲外汇风险的背景逐渐弱化。但是,受到前期政策的影响,我国法定存款准备金率仍然处在较高水平,因此一旦宏观经济金融环境发生变化,市场流动性趋紧,法定存款准备金率有下调的市场预期。例如,2015年以来,随着稳增长力度的增强以及外汇占款的回落,截至9月末中央银行已连续四次下调法定存款准备金率。尽管调整频次相对较高,但与市场预期相比,中央银行的政策操作已相对谨慎。可以说,现阶段法定存款准备金率的调整更多的职责是为宏观经济金融运行提供良好的货币金融环境,中央银行的政策操作更多地依赖于公开市场操作等货币政策工具调节市场流动性。与此同时,为充分发挥我国存款准备金政策优势,配合经济转型和宏观审慎管理的要求,中央银行继续创新存款准备金政策工具的使用,提高存款准备金政策的精细化操作水平。例如,中央银行调整了差别准备金动态机制的有关参数,推出了定向降准等政策措施,从而将存款准备金率调整与金融机构信贷投向挂钩,实现优化信贷结构的目的。

  进一步完善我国的存款准备金政策

  随着利率市场化改革的推进以及影子银行、互联网金融等新兴金融业态的发展,越来越多的金融业务将脱离存款准备金政策管理的范畴,存款准备金政策的有效性将逐步减弱。而且,随着我国基础货币投放机制的转变以及货币政策调控框架的转型,存款准备金政策功能也将会有所调整,以更好地适应新形势下货币政策调控的新要求。

  进一步改革存款准备金政策的必要性

  随着宏观经济金融环境的变化,我国存款准备金政策赖以生存的基础已发生了较大改变。首先,货币供应量与宏观经济相关性趋于弱化。1995~2006年,我国货币供应量的增长与GDP、CPI的增长相关系数达0.78,且较为稳定。2006年之后,由于我国利率市场化步伐加快,金融创新增多,金融脱媒日益明显,加之国际金融危机的冲击,货币供应量波动较大,与GDP、CPI的相关性显著下降。其次,货币政策对冲压力减弱。2008年国际金融危机以来,随着国际环境的变化以及我国经济结构的持续调整,国际收支趋于平衡。而且,随着汇率形成机制改革的推进以及资本项目可兑换程度的稳步提升,货币政策的主动性和独立性增强,被动对冲外汇持续流入的压力减弱。再次,新常态下宏观投资环境发生显著变化。长期以来,投资拉动型增长模式在推动经济增长的同时,也导致近年来投资的边际产出效应递减。传统增长模式下,存款准备金政策可以有效调节市场流动性,以满足规模巨大的投资需求。然而,随着投资边际效应的下降,大规模的投资需求降低,存款准备金政策的“巨斧”效应已难以适应新常态下的投资要求。最后,价格调控的有效性上升。随着利率市场化改革的深入推进,利率弹性增加,货币政策利率传导的有效性增强,货币政策的价格型调控体系初见雏形,未来货币政策调控也将更多地依赖于公开市场操作、常备借贷便利等政策工具。

  与此同时,我国较高的存款准备金率的负面效应已有所显现。一方面,随着互联网金融等新兴金融业态的发展,越来越多的金融业务脱离存款准备金政策管理的范畴。较高的存款准备金率无疑加剧了行业间的不公平竞争,因此为规避存款准备金政策的监管,部分存款类金融机构大力发展同业业务、理财产品等金融产品,导致影子银行一度爆发式增长,增加金融体系风险。另一方面,过高的存款准备金率一定程度上限制了银行资产结构调整的灵活性,使得资金在债市和贷款市场之间难以自由流动,抑制了利率政策向银行贷款利率的有效传导。纪敏等的实证研究表明,存款准备金约束阻碍了利率政策向银行贷款利率传导,存款准备金越高,利率政策向银行贷款利率的传导效果就越差;马骏等的模拟分析也表明,在降息背景下,相较于法定存款准备金率为10%的体制,法定存款准备金率为20%的体制下的政策利率传导效率会平均损失8%左右。

  我国存款准备金政策改革思路

  我国存款准备金政策将由外汇对冲工具转为国际收支基本平衡下的正常化工具,并随着货币政策逐步转向价格型调控向宏观审慎工具过渡。所以,未来存款准备金政策的作用将主要体现在以下几个方面。

  一是为价格型调控提供稳定的货币环境。顺应国际收支格局的变化以及国内金融改革创新,我国的存款准备金政策将逐步回归常态,而这也将有利于货币政策向价格型调控转型。发达经济体的经验表明,价格型调控框架下存款准备金政策会逐步弱化,其作用主要体现为以可预见的法定准备金来维护货币市场稳定,同时配合其他政策工具引导市场利率。

  二是加强存款准备金宏观审慎管理。与传统的数量管制不同,宏观审慎管理政策主要通过限制借款人和贷款人的借贷行为,防范系统性金融风险。次贷危机以后,为完善宏观审慎管理制度框架,防范系统性金融风险,中央银行进一步优化了存款准备金制度,提出了差别准备金率动态调整机制,将货币信贷和流动性管理的总量调节与宏观审慎政策相结合,以此引导和激励金融机构保持稳健经营和调整信贷投放。实践证明,相关政策在遏制银行业金融机构无序放贷冲动,控制流动性总量和激励金融机构提高资本水平,以及改善资产质量、增强风险防范能力等方面发挥了积极作用。

  三是加强跨境资本流动的无息准备金管理。危机以来,为有效应对跨境资本流动,部分新兴市场国家加大了资本流动的宏观审慎管理力度,其中无息准备金制度就是一项重要的政策工具。随着我国资本项目可兑换程度的提高,为进一步规范我国外汇市场发展,在借鉴韩国、智利等外汇宏观审慎管理经验的基础上,针对金融机构代客远期结售汇存在的问题,中央银行推出了无息准备金制度。虽然该制度实施范围有限,但却为管理资本流动提供了新方向。未来可以加强无息准备金管理在中国跨境资本流动管理的可行性研究,实现“有管理的资本项目可兑换”。

  四是发挥存款准备金制度的政策导向作用。随着存款准备金政策的不断创新与完善,其政策导向功能也日益明显。2004年以来,针对部分金融机构资本充足率和资产质量下降等问题,中央银行借鉴风险状况区别对待的国际经验,制定了差别存款准备金率制度。而且,还通过县域新增存款用于当地、农业银行(3.070, 0.00, 0.00%)“三农”事业部考核等方式,发挥存款准备金正向激励和激励相容的调控理念。2014年以来,中央银行进一步加大存款准备金政策的导向性作用,多次定向下调县域金融机构和小微、涉农贷款占比较高的非县域金融机构的存款准备金率,加大对相关薄弱环节的政策支持力度。

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